La estrategia de sanciones de “máxima presión” implementada por Donald Trump durante su primer gobierno contra Venezuela -incluidas las sanciones secundarias a las empresas que invirtieran en su sector petrolero- “no sólo fue ineficaz para expulsar a (Nicolás) Maduro del poder, sino que también benefició a los adversarios geopolíticos de Estados Unidos”.
Esta es la principal conclusión a la que llega William Tobin, director asistente del Atlantic Council Global Energy Center, en su artículo ‘Maximum pressure’ sanctions on Venezuela help US adversaries, hurt Venezuelans.
El experto basa su planteamiento en que la reelección de Trump como presidente de Estados Unidos ha dado lugar a peticiones de que se retome una política de sanciones de “máxima presión” contra Venezuela, lo que obligaría a las empresas petroleras occidentales a abandonar el país.
Ante ello, advierte que la experiencia ha demostrado que volver a imponer la “máxima presión” aumentaría la influencia rusa, china e iraní en Venezuela “en detrimento de los intereses estadounidenses, sin garantías de avances hacia la democratización del país”.
Y lo sustenta con los siguientes ejemplos: la producción petrolera de Venezuela fue desviada a China a precios reducidos a partir de 2019, durante la época de “máxima presión”; Irán suministró el diluyente que Venezuela necesitaba para la producción petrolera; y el papel de los inversionistas rusos se volvió más decisivo para mantener la producción en medio de una prohibición a la inversión occidental.
Pero Tobin también deja claro que los beneficios que China, Rusia e Irán obtuvieron durante la política de “máxima presión” se vieron reducidos por el nuevo régimen de sanciones que comenzó a partir de noviembre de 2022, durante el gobierno de Joe Biden, con la emisión de licencias específicas por parte de la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC, por sus siglas en inglés) del Departamento del Tesoro a multinacionales occidentales.
La Licencia General 44 (GL44), emitida en octubre de 2023, que autorizó temporalmente todas las transacciones relacionadas con las operaciones del sector de petróleo y gas en Venezuela, también provocó que las exportaciones de Venezuela a China disminuyeran significativamente mientras la política permaneció vigente. De 500 millones de barriles por día en septiembre de 2023 pasó a alrededor de 170 millones en marzo de 2024.
Las exportaciones de petróleo venezolano a China han seguido disminuyendo, recalca Tobin. En febrero de 2022, Venezuela exportó alrededor de 600.000 barriles por día a China. Para septiembre de 2024, esta cifra había caído por debajo de los 400.000 barriles por día, mientras que las exportaciones totales de Venezuela aumentaron durante el mismo período.
Por eso sostiene que “la administración entrante de Trump debería evitar la reimposición de sanciones sectoriales a la industria petrolera en Venezuela. En cambio, debería mantenerse el sistema existente de licencias específicas”.
Por su parte, Dolores Dobarro, exviceministra de Energía y Minas, abogada y asesora en materia de energía, indica que si por “máxima presión” se entiende la revocatoria de las licencias otorgadas a empresas para mantener operaciones en Venezuela, “el efecto en principio sería económico… y los espacios que se dejan siempre son tomados por otros, mucho más en el negocio petrolero”.
“Es fácil recordar cuando no existían estas licencias. El resultado es que el crudo que va en razón de las licencias a Estados Unidos buscará colocarse en otros mercados”, enfatizó.
Empresas estadounidenses obligadas a ceder su influencia a adversarios
En su artículo, William Tobin también sostiene que durante la campaña de “máxima presión” se creó un camino para que las empresas estadounidenses cedieran influencia a sus homólogas rusas y chinas, y para que Irán desempeñara un papel facilitador en el sostenimiento de la producción de la sancionada Petróleos de Venezuela (Pdvsa).
Esta pérdida de influencia fue precipitada por la anulación en 2020 de las disposiciones de la Licencia General 8 (GL8) -que autorizaba ciertas transacciones de empresas estadounidenses relacionadas con el mantenimiento de operaciones, contratos o acuerdos con Pdvsa- por parte de la OFAC. “La administración Trump demostró su compromiso con la máxima presión al revocar la GL8 en abril de 2020. Esto ordenó a las entidades estadounidenses que desmantelaran esas operaciones”.
A juicio del experto, la emisión simultánea de sanciones secundarias impulsó a empresas occidentales no estadounidenses a salir también de Venezuela, lo que permitió a las empresas chinas, rusas e iraníes expandir su influencia. Y lo sustenta con hechos concretos.
Tras la revocación, la CNPC de China, que ya había estado activa en Venezuela como socia de Pdvsa a través de la empresa conjunta Petrolera Sinovensa, asumió un papel más crítico en el sector petrolero de Venezuela.
Lo mismo ocurrió con Roszarubezhneft, la cual comprende los antiguos activos venezolanos de Rosneft, que ayudó a Pdvsa a sostener su producción en la empresa conjunta Petromonagas mediante el mantenimiento de la infraestructura esencial de procesamiento de crudo en 2022-2023.
Además, según Tobin, “cuando la red fantasma entró en vigor, China se convirtió en el principal cliente de Venezuela, recibiendo casi todas sus exportaciones, disfrazadas de crudo malasio, con descuento. Entre mayo de 2020 y junio de 2021, el volumen de envíos de ‘betún malasio’ enviados a China se multiplicó por trece”.
También la salida de proveedores de servicios occidentales calificados de Venezuela abrió un vacío que fue llenado por entidades iraníes. En mayo de 2022, la Compañía Nacional de Refinación y Distribución de Petróleo de Irán (NIORDC) firmó un acuerdo de 116 millones de dólares para reparar la refinería venezolana El Palito. Luego, a principios de 2023, NIORDC firmó un acuerdo de aproximadamente 500 millones de dólares para reparar el complejo refinador de Paraguaná.
El régimen de sanciones -agrega Tobin- también estimuló el comercio de crudo y condensado de Irán con Venezuela. Entre julio de 2021 y julio de 2023, Venezuela importó de Irán más de 35 millones de toneladas de condensado de petróleo, un diluyente necesario para producir el crudo extrapesado de Venezuela.
Pdvsa intercambió este condensado por exportaciones de crudo. Este fue un intercambio beneficioso para entidades iraníes como Naftiran y East Asia General Trading Company, que envió grandes volúmenes de estos cargamentos a través de Malasia y luego a China.
“Está claro que la estrategia de máxima presión fue contraria a los intereses estadounidenses, al aumentar la influencia de los principales adversarios de Estados Unidos en el sector petrolero de Venezuela”, asevera el experto.
Beneficios de las licencias específicas, incluso para EEUU
Desde mayo de 2024, el Departamento del Tesoro comenzó a emitir licencias a empresas petroleras occidentales que buscaban operar en Venezuela o exportar desde ese país. Esto se conoce como el sistema de licencias específicas.
Bajo esta estrategia, casi la mitad de las exportaciones de Venezuela se han dirigido a Estados Unidos o a Europa desde mayo de 2024, según la consultora local Gas Energy Latin America (GELA). Esto se basa en el progreso en la desviación de las exportaciones de China, que comenzó con GL41.
Además, de acuerdo con Tobin, las grandes empresas conjuntas occidentales han superado a sus contrapartes chinas y rusas en el crecimiento de la producción desde la introducción de la política de licencias específicas.
Por lo tanto, agrega, “la política ha tenido un efecto material de desviar cargas de los adversarios estadounidenses que compraban petróleo con descuento. El sistema de licencias también ha permitido a las empresas occidentales proporcionar diluyente a Pdvsa, reemplazando a las empresas iraníes”.
De modo que según Tobin el sistema de licencias específicas ha traído cuatro beneficios principales:
-Ha desviado las exportaciones de petróleo venezolano a naciones amigas.
-El sistema le da al Departamento del Tesoro una mayor visibilidad sobre las transacciones relacionadas con el petróleo, evitando el envío clandestino de petróleo a través de flotas de buques cisterna fantasma operadas por el establecimiento de defensa chino, Irán o Pdvsa.
-Los ingresos del gobierno de Venezuela se limitan a impuestos y regalías, “un mecanismo que exigía la legislación venezolana anterior a la administración de Maduro. “Es importante destacar que estos dineros se depositan en el Banco Central de Venezuela”.
-Ha permitido el regreso o la recontratación de ingenieros, técnicos y gerentes operativos calificados que pueden emprender programas de perforación o restablecer la producción de la degradada infraestructura petrolera de Venezuela.
Tobin hace énfasis en que las licencias específicas “limitan la remuneración a los facilitadores de Maduro”. Explica que la capacidad de Pdvsa para obtener ganancias operativas está estrictamente limitada.
“Cualquier ingreso asociado con la participación de Pdvsa en la empresa conjunta puede redireccionarse para cubrir costos asociados con impuestos o regalías, o puede depositarse en cuentas de depósito en garantía o especialmente designadas sujetas a estricta vigilancia y trazabilidad”, añade.
Detalla que los dividendos que de otra manera serían transferidos a Pdvsa no están autorizados. Los socios privados gestionan la reinversión en operaciones y mantenimiento, y trabajan solo con socios de servicios petroleros verificados.
“Como tal, el sistema de licencias específicas limita el apoyo financiero que el régimen de Maduro y sus facilitadores pueden recibir de las operaciones autorizadas bajo licencias específicas”, señala Tobin; al tiempo que reconoce que el gobierno venezolano continúa accediendo a los ingresos de las ventas de petróleo bajo este esquema de licencias a través de impuestos y regalías.
“El sistema no impide que el gobierno utilice los ingresos para beneficiar a las redes clientelistas o incluso financiar el aparato represivo del Estado”, dice el experto. Sin embargo, resalta que la política de licencias “proporciona salvaguardas contra la corrupción en las actividades en las que las compañías petroleras están directamente involucradas”.
Sobre este punto Francisco Rodríguez, profesor de la Escuela Korbel de Estudios Internacionales en la Universidad de Denver, explicó en su cuenta en X que las multinacionales con participación en las empresas mixtas con Pdvsa, al ser accionistas minoritarias, sus “derechos y obligaciones son limitados”.
“Específicamente, las empresas mixtas -constituidas bajo la legislación venezolana- son responsables de los pagos de impuestos y regalías al gobierno venezolano” y no las petroleras extranjeras, agrega el también economista.
Asevera que las sanciones de Estados Unidos que regulan las transacciones que involucran a personas y entidades estadounidenses “no se extienden a estas empresas venezolanas que cumplen con sus obligaciones legales”.
Rodríguez desmonta el señalamiento de que las transnacionales podrían haber violado las sanciones “al facilitar indirectamente pagos al régimen de Maduro”, mediante el pago de impuestos y regalías. “Esta interpretación es tanto implausible como inconsistente con los hechos. Las sanciones, bajo la legislación estadounidense, apuntan a acciones activas destinadas a asistir materialmente a entidades sancionadas”.
A su criterio, un accionista minoritario, “que carece de control sobre los nombramientos de la junta directiva o las decisiones operativas, no puede ser razonablemente considerado responsable por decisiones tomadas por las empresas mixtas”.
Y, al igual que Tobin, Rodríguez asegura que “los pagos al gobierno por parte de las empresas mixtas -entidades independientes bajo la jurisdicción venezolana- siempre fueron permitidos”.
Concluye que “las tergiversaciones sobre el funcionamiento de las sanciones corren el riesgo de distorsionar el debate público y alimentar la polarización en Venezuela. En cambio, las discusiones deberían centrarse en cómo garantizar que los ingresos de la producción petrolera aborden la crisis humanitaria en Venezuela”.