Estados Unidos ha utilizado sanciones económicas durante más de 100 años para promover su política exterior y sus objetivos de seguridad nacional. Durante mucho tiempo también han sido objeto de debate. Por un lado, hay quienes sostienen que las sanciones carecen del poder de modular las realidades políticas, mientras que otros abogan por intensificarlas.
Pero lo que ha quedado demostrado, tras un profundo análisis de las sanciones aplicadas a Irán, Rusia y Venezuela, es que son inefectivas para lograr cambios políticos, sobre todo, cambios de gobiernos. “Los hallazgos indican que, aunque las sanciones infligen coacción y daño económico a un país, son menos productivas para obligar al gobierno a modificar su comportamiento”.
Esa es una de las principales conclusiones contenida en el nuevo documento técnico, “An Inadequate Solution: Effectiveness of Economics Sanctions as an Instrument of Foreign Policy”, publicado por la Escuela de Asuntos Públicos e Internacionales Steven J. Green de la Universidad Internacional de Florida (FIU), en colaboración con la Escuela de Asuntos Públicos e Internacionales del Instituto George W. Bush.
El estudio, en el que se examina la eficacia de las sanciones en su relación con las esferas política y económica, se basa en las actas de un panel de discusión patrocinado por la Escuela Steven J. Green el 20 de octubre de 2023., que incluyó a Carrie Filipetti, directora ejecutiva de la Coalición Vandenberg; Eduardo Gamarra y Eric Lob, profesores del Departamento de Política y Relaciones Internacionales de FIU; David J. Kramer, director ejecutivo del Instituto George W. Bush; y Albert Torres, gerente de Programa Política Global, también del Instituto Bush.
El documento resalta que dentro de la política exterior estadounidense las sanciones se han convertido en una herramienta fundamental cuando se interactúa con países y organizaciones extranjeras. Y para respaldar tal planteamiento recuerda que la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC, por sus siglas en inglés) del del Departamento del Tesoro tiene actualmente 38 programas de sanciones vigentes.
Sin embargo, varios estudios destacan la necesidad de una mayor eficacia para lograr el éxito político cuando se utilizan sanciones económicas y financieras como herramienta principal de intervención, “particularmente cuando se limita el enfoque a países autoritarios y corruptos”.
“Es un desafío hacer de las sanciones un instrumento valioso. La razón es que para los países autoritarios el precio del alivio de las sanciones es renunciar a su posición de poder, lo que generalmente es un costo no negociable”, se explica en la publicación.
Y, por lo tanto, “los regímenes que enfrentan sanciones recurren a fortalecer su determinación para consolidar su control y encontrar fuentes alternativas de ingresos que comprometan la efectividad de las sanciones”.
Además, de acuerdo con el estudio, las complejidades de las sanciones hacen difícil identificar una razón específica que explique “la paradoja entre el aumento del uso y la falta de resultados satisfactorios para los responsables políticos”. Así y todo, el documento busca mostrar -a través de los casos de Irán, Rusia y Venezuela- los desafíos que pueden socavar la efectividad de las sanciones en el futuro.
Venezuela bajo sanciones de Estados Unidos desde 2005
Desde 2005, Venezuela ha estado sujeta a sanciones de Estados Unidos por “actividades criminales, antidemocráticas y corruptas”. La fase inicial de las sanciones se debió -expone el documento- “a la falta de cooperación del gobierno venezolano para prevenir la propagación del narcotráfico y el terrorismo en el país”.
Al invocar sanciones en virtud de la Ley de Designación de Narcóticos Extranjeros y la Ley de Control de Exportaciones de Armas, Estados Unidos bloqueó activos pertenecientes a individuos y empresas vinculados a “actividades perjudiciales para los intereses estadounidenses”. No obstante, debido a su estrecho alcance, las sanciones relacionadas con el terrorismo y el narcotráfico en Venezuela tuvieron consecuencias financieras mínimas.
Tras las elecciones presidenciales de 2013 en Venezuela, las “condiciones antidemocráticas en todo el país comenzaron a intensificarse”. Ante ello, se recuerda en el estudio, el presidente Barack Obama emitió la Orden Ejecutiva 13692 para “castigar la represión a los manifestantes y la corrupción por parte del presidente venezolano Nicolás Maduro”.
En virtud de la orden ejecutiva, la OFAC creó un programa de sanciones específico para Venezuela, formalizando el uso de medidas de política económica y financiera directamente contra el gobierno de Maduro.
Luego vino el presidente Donald Trump con su “campaña de máxima presión”, mediante la cual se incrementaron las sanciones contra Venezuela. “En represalia contra la supresión de los derechos humanos y la autocracia por parte de Maduro, Washington impuso restricciones financieras que impidieron el acceso al sistema bancario estadounidense”.
La administración Trump también limitó el acceso de Venezuela al dólar estadounidense, prohibió transacciones relacionadas con su deuda y Petróleos de Venezuela (Pdvsa) fue objeto de ataques.
Las sanciones sectoriales congelaron activos pertenecientes a la estatal venezolana e impidieron que personas y entidades estadounidenses realizaran transacciones con la empresa. Sin embargo, “debido a intereses corporativos y económicos, se hicieron excepciones para Pdvsa para evitar un retroceso en la economía estadounidense y sus intereses comerciales”, dice la publicación.
Tras las sanciones a Pdvsa, la OFAC apuntó al Banco Nacional de Desarrollo, a Minerven y el Banco Central de Venezuela. “En total, la administración Trump sancionó las industrias primarias de Venezuela, que incluyen los sectores del oro, el petróleo, las finanzas y la defensa”.
La administración de Joe Biden, sostiene el documento, ha adoptado un enfoque completamente diferente hacia Venezuela. “En lugar de utilizar una estrategia maximalista… Estados Unidos ha tratado de atraer a Caracas emitiendo licencias que levantan las sanciones a su industria petrolera para rectificar su economía en caída libre y comenzar el proceso de reparación, otorgando licencias a compañías petroleras que permiten la producción, importación y exportación de petróleo venezolano”.
Las excepciones, emitidas en octubre de 2023, vencen el 18 de abril de 2024 y un portavoz de la Casa Blanca aseguró el pasado lunes 15 de abril que no se renovarán en vista de que no ha habido avances por parte del gobierno de Maduro de garantizar unas elecciones libres y transparentes.
“Hasta ahora, Maduro ha respondido silenciando a sus opositores políticos y amenazando con acciones militares, lo que indica que el alivio de las sanciones no funcionará. Aún está por verse cómo responderá la administración Biden una vez que expiren las licencias”, afirma el estudio.
“Caracas ha podido utilizar las sanciones como tapadera de su negligencia”
En el estudio también se analiza el impacto que han tenido las sanciones en Venezuela y, al respecto, advierte que antes de las sanciones de Estados Unidos contra gobierno de Maduro, “la situación económica de Venezuela era débil y ya se reflejaba en estadísticas preocupantes”. Un ejemplo: entre 2013 y 2016, la mortalidad infantil había aumentado 44% y las importaciones de alimentos habían disminuido 71%.
“Las degeneradas condiciones socioeconómicas ayudan a evaluar cómo Venezuela fue incapaz de proporcionar bienes humanitarios básicos a la población venezolana”, añade el documento técnico.
Durante la presidencia de Trump, cuando las sanciones se convirtieron en la piedra angular de la política estadounidense en Venezuela, el estrangulamiento económico comenzó a agravar la situación.
“Como parte de su estrategia con sanciones financieras, Estados Unidos impuso restricciones dirigidas a la asignación de deuda de Venezuela, incluida Pdvsa, para asfixiar su sector energético. A las filiales extranjeras de empresas venezolanas también se les prohibió enviar pagos a Venezuela, frustrando la posibilidad de que Maduro financiara programas gubernamentales”, señala la publicación.
Aunque las sanciones a Venezuela en 2017 no prohibieron el comercio de petróleo, sí dificultaron que Pdvsa recibiera crédito y capital para pagar sus proyectos comerciales, lo que limitó la oportunidad de que Venezuela se beneficiara de su industria energética.
Al mismo tiempo, el mercado petrolero comenzó a recuperarse, lo que llevó a muchos economistas a predecir una ola de crecimiento para Venezuela. Sin embargo, las sanciones impidieron que sus estimaciones se materializasen.
“El resto de la economía de Venezuela experimentó resultados igualmente drásticos”, asevera la publicación y hace referencia al año 2018, cuando Venezuela entró en un estado de hiperinflación, aumentando a 130.000%. Los niveles de producción se contrajeron 61%, el salario mínimo equivalía a 7 dólares al mes y el bolívar perdió 200.000% de su valor. Y, además, “el colapso de la economía venezolana creó un éxodo de 3,4 millones de personas”.
Así que para superar sus problemas económicos Venezuela -detalla el estudio- comenzó a recurrir al mercado negro para suavizar el golpe de las sanciones estadounidenses. “Mediante el uso de empresas fantasma vinculadas a funcionarios gubernamentales y dueños de negocios, pudo acceder a los mercados estadounidenses y realizar negocios en los países vecinos. Para 2021, 24 entidades en Estados Unidos fueron sancionadas por su apoyo financiero a Caracas”.
Frente al endurecimiento de las sanciones económicas, Venezuela también comenzó a “asociarse activamente con países adversarios de los intereses estadounidenses. Ante una extrema necesidad de recursos, Maduro comenzó a depender de China y Rusia como base de apoyo, usándolos para financiamiento, productos tecnológicos y asistencia militar. Cuba, Irán y Rusia también asumieron un papel más activo al asociarse con Caracas para intercambiar petróleo entre sí”.
Al inicio de la administración de Biden, la economía de Venezuela seguía en espiral. Para 2021, las exportaciones de petróleo habían caído a 558.000 barriles diarios. La deuda venezolana se disparó a 150 mil millones de dólares y 50% de los venezolanos vivía en la pobreza. Hasta 2023, según la publicación, más de 8 millones de venezolanos había migrado. No obstante, la economía sí vio señales positivas: su PIB real creció 8% en 2022 y 4% en 2023.
“Según los datos recopilados y las fuentes externas, es probable que las sanciones no sean las únicas culpables de la crisis económica de Venezuela. Las condiciones en Venezuela pueden vincularse a una acumulación de factores que contribuyeron a la caída de su economía. El momento de las sanciones fue un factor importante que impidió que Venezuela utilizara su industria petrolera después de que las condiciones económicas se desplomaran tras el shock petrolero mundial en su economía dependiente de la energía”, detalla.
Pero también, “Venezuela sufre una corrupción rampante y una mala gestión económica bajo el gobierno de Maduro… Caracas ha podido utilizar las sanciones como tapadera de su negligencia e incapacidad para gestionar el país. Sin embargo, las autoridades estadounidenses reconocen que las sanciones han contribuido al deterioro de las condiciones en Venezuela y apoyan el alivio”.
Recomendaciones para hacerlas más efectivas, según el documento
A modo de conclusión, en el documento se hacen una serie de recomendaciones para que las sanciones sean “realmente efectivas”, tomando en cuenta que “sólo a veces logran el objetivo previsto”, aunque también reconoce que “son útiles como instrumento que puede ayudar a lograr objetivos de política, debido a su capacidad para infligir tensión en una economía objetivo de manera efectiva”.
De allí que para garantizar que mantengan su eficacia se requiere “una recalibración por parte del gobierno de Estados Unidos” sobre cómo y cuándo utiliza las sanciones. Por eso, en la publicación proponen ajustar la estrategia detrás de ellas.
“Las siguientes recomendaciones deberían ser la base de las sanciones y realizarse en conjunto con otras herramientas que Estados Unidos tiene para influir en los resultados de las políticas, como el aislamiento diplomático, la disuasión”, entre otros, comenta el estudio.
La primera sugerencia es imponer las sanciones con la cooperación de aliados países que tengan una relación financiera y económica significativa con el objetivo de aumentar la presión.
Lo segundo es utilizar las sanciones con otros instrumentos de política que incentiven a los países a reducir su actividad. “El hecho de que las sanciones puedan estresar una economía sugiere la utilidad de utilizarlas como parte de una estrategia más amplia”.
La tercera recomendación es “aplicar sanciones con intenciones granulares” que ofrezcan un camino claro hacia el alivio en lugar de objetivos amplios y ambiciosos. “Las sanciones que apuntan a lograr objetivos más pequeños suelen ser más efectivas que estrategias más ambiciosas”.
Y cuarto, “Washington debería utilizar sanciones con moderación contra objetivos con poca conexión con la economía estadounidense… Recurrir a sanciones como respuesta de facto perjudica el impacto que pueden tener”.
Lea el documento completo en https://sipa.fiu.edu/research/policy-focused-reports/index.html